Deslinde entre delito de desobediencia e infracción administrativa

Publicado por Eva Vives.

En este estado excepcional en el que nos encontramos, con la declaración del estado de alarma, una de las cuestiones que está dando lugar a malentendidos y dudas entre la ciudadanía es la del deslinde entre el supuesto de hecho de la infracción administrativa, que puede imponerse por la desobediencia o resistencia ante las órdenes de los agentes, y el del delito de desobediencia tipificado en el artículo 556 del Código Penal. ¿Qué comportamiento es susceptible de sanción administrativa y cuál puede determinar la imposición de una pena de conformidad con el Código Penal? 

Para entender esta cuestión, es conveniente en primer lugar hacer un acercamiento previo al régimen jurídico y sancionador de cada una de estas figuras. 

Régimen jurídico y sancionador de la infracción administrativa

El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, de Declaración del Estado de Alarma, establece las conductas susceptibles de ser castigadas con infracción administrativa durante la vigencia del estado excepcional, especialmente en relación con las limitaciones a la circulación de personas, a que se dedica su artículo 7.  

Y por lo que respecta al régimen sancionador vinculado a tales infracciones, no conteniendo este Real Decreto un sistema propio de sanciones, el Gobierno español ha vinculado el régimen sancionador por el incumplimiento de las disposiciones del Real Decreto a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana 4/2015 (anterior “Ley Mordaza”).

Es obligado por tanto un acercamiento a la regulación de esta LOPSC 4/2015, que rubrica su Capítulo V “Régimen sancionador”, y de su texto nos interesa en el presente momento lo referente a dos infracciones específicas:

  • En su artículo 36.6 califica como infracción grave la desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación. 
  • Por su parte, en su artículo 37.4 considera infracciones leves las faltas de respeto y consideración cuyo destinatario sea un miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en el ejercicio de sus funciones de protección de la seguridad, cuando estas conductas no sean constitutivas de infracción penal.

De esta manera, las conductas descritas, que tienen la naturaleza de infracciones administrativas, se regulan de forma subsidiaria a la infracción penal, esto es, lo que constituya delito no constituirá infracción administrativa, aunque la conducta pueda ser subsumida en el texto de los preceptos anteriores. Ello es consecuencia del principio non bis in idem y del de prevalencia de la vía penal sobre la administrativa. 

Por lo que respecta al régimen sancionador propiamente dicho, el artículo 39 de la LOPSC 4/2015 especifica las sanciones susceptibles de ser impuestas de conformidad con lo establecido en esta LO 4/2015 (y, por extensión, por la realización de conductas contrarias al RD 463/2020), estableciendo en su apartado primero que: 

  • las infracciones muy graves se sancionarán con multa de 30.001 a 600.000 euros; – las graves, con multa de 601 a 30.000 euros, y  
  • las leves, con multa de 100 a 600 euros.  

Asimismo, establece en su apartado segundo una serie de sanciones accesorias a la multa, de imposición facultativa atendiendo a la naturaleza de los hechos constitutivos de la infracción (la retirada de armas y licencias, el comiso de bienes, medios o efectos, la suspensión temporal de licencias, autorizaciones o permisos o la clausura temporal de las fábricas, locales o establecimientos). 

Como adición a todo ello, es interesante hacer mención en este punto a que la interpretación de este régimen sancionador es una materia que mantiene actualmente enfrentados al Ministerio del Interior y a la Abogacía del Estado, por cuanto ésta considera que la LOPSC 4/2015 requiere para la imposición de sanción administrativa una desobediencia previa del sujeto a las órdenes directas que le hiciera el agente de la autoridad (por ejemplo, el alto o la solicitud de identificación mediante entrega del Documento Nacional de Identidad), mientras que el Ministerio del Interior entiende que sus normas, aprobadas por Real Decreto, son un mandato concreto que se infringe al circular en contra de lo en él dispuesto. Por su parte, hay juristas que afirman que el requerimiento será necesario a efectos de la vía penal, pero no de la administrativa, teniéndose por infringido de manera directa el RD 463/2020, con independencia de la letra de la LOPSC 4/2015, en la que se fundamenta de manera exclusiva a efectos de la sanción. 

El delito de desobediencia

 Por lo que respecta al delito de desobediencia, tipificado en el artículo 556 del Código Penal, es de destacar en primer lugar que el mismo se encuentra tipificado de forma residual o subsidiaria respecto del delito de atentado, tipificado en el artículo 550 del Código Penal, y que supone una violencia o acometimiento contra la autoridad o sus agentes. Así, si la conducta puede ser calificada de delito de atentado, no será ya incriminada como desobediencia.  

En relación con esta cuestión, el Tribunal Supremo ha declarado que se debe subsumir la conducta en el delito de atentado cuando la oposición es activa, violenta o abrupta, mientras que la conducta se calificará de resistencia cuando se trate de una oposición meramente pasiva o inerte

Pasando al análisis del artículo 556, contiene éste dos figuras, pues en su apartado primero tipifica el delito de desobediencia grave a la autoridad o a sus agentes, mientras que su apartado segundo castiga el delito de falta de respeto y consideración debida a la autoridad:

  • Así, el artículo 556.1 castiga la resistencia o desobediencia GRAVE a la AUTORIDAD O SUS AGENTES en el ejercicio de sus funciones con la pena de prisión de 3 meses a 1 año o multa de 6 a 18 meses. 

Este tipo requiere como presupuesto la existencia de un mandato expreso, concreto y terminante, dentro de las competencias de quien lo emite y con las formalidades que en cada caso procedan, sin que quepa incluir las órdenes generales en tanto no se demande su cumplimiento a una persona determinada.  

Además, es importante sentar que los mandatos ilegítimos carecen de fuerza obligatoria, por lo que su incumplimiento no sería delito, debiendo por tanto las autoridades o agentes actuar de acuerdo con las normas vigentes y dentro de sus competencias.

  • Por su parte, el artículo 556.2 castiga a los que faltaren al respeto y consideración debida a la AUTORIDAD, en el ejercicio de sus funciones, con la pena de multa de 1 a 3 meses. 

Así, del texto de estos dos apartados resultan los criterios esenciales para el deslinde del delito de la infracción administrativa, como son: 

  1. No existe delito de desobediencia leve a autoridad o agente de la Autoridad, sino que tal conducta daría lugar a una infracción administrativa, fundada en el texto de la LOPSC 4/2015. Así, sólo pueden ser tenidas como delito las conductas de desobediencia que tengan la consideración de graves.
  2. Tampoco constituyen delito las faltas de respeto a agentes de la autoridad, al circunscribir el apartado segundo del artículo 556 la comisión de delito únicamente cuando estas conductas tengan lugar contra aquellos que tuvieran consideración de autoridad. Por tanto, las faltas de respeto a los agentes de la Autoridad deberán también reformularse como infracción administrativa al tenor del texto de la ley. 

De esta manera, hay que estar a dos consideraciones principales

  • Es esencial la diferenciación entre los conceptos de autoridad y de agente de la autoridad (podrá haber delito de desobediencia a los agentes de la autoridad, pero no constituirán delito las meras faltas de respeto). 
  • Habrá que deslindar, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, entre qué conductas se entienden como desobediencia GRAVE y cuáles como desobediencia no grave, considerando nuestro Alto Tribunal que se tendrá por grave cuando la desobediencia suponga una negativa al cumplimiento del mandato o bien a) reiterada y persistente o bien b) contundente, siendo que la desobediencia no grave o leve podrá dar lugar, en su caso, a una infracción administrativa, sancionada por el Derecho Administrativo Sancionador.

Concepto de agente de la autoridad

Por lo que respecta al deslinde entre los conceptos de autoridad y agente de la autoridad, existen diversos preceptos que tratan precisamente de la delimitación de estos conceptos, cuya relevancia no es meramente terminológica: 

  • En primer lugar, el artículo 24 del Código Penal establece el concepto de autoridad a los efectos del Código Penal, no incluyendo en este concepto a los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado
  • Por su parte, la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, dispone en su art. 7 que, en el ejercicio de sus funciones, los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad tendrán, a todos los efectos legales, el carácter de agentes de la autoridad

Sin embargo, cuando se cometa delito de atentado, empleando en su ejecución armas de fuego, explosivos u otros medios de agresión de análoga peligrosidad, que puedan poner en peligro grave la integridad de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, tendrán, al efecto de su protección penal, la consideración de Autoridad (la eficacia de esta consideración reside en la penalidad agravada que tiene el delito de atentado cuando se comete contra una Autoridad, ya que también se considera atentado por el artículo 550 el acometimiento violento contra un agente de la Autoridad).

  • Como especialidad, la Disposición Adicional Quinta del Real Decreto de Declaración del Estado de Alarma establece el carácter de agente de la autoridad de los miembros de las Fuerzas Armadas, disponiendo que, de acuerdo con la disposición adicional tercera de la Ley 39/2007, de la Carrera Militar, en relación con los artículos 15.3 y 16 e) de la Ley Orgánica 5/2005, de la Defensa Nacional, los miembros de las Fuerzas Armadas en el ejercicio de las funciones previstas en este real decreto tendrán carácter de agentes de la autoridad

Conclusión

Como conclusión, apreciar que es verdaderamente relevante el deslinde entre la infracción administrativa que podría imponerse al amparo de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana 4/2015 y el delito de desobediencia del artículo 556 del Código Penal, puesto que no toda actitud de resistencia o desobediencia de los ciudadanos puede ser incriminada como delito. Así, no existe el delito de desobediencia leve a los agentes de la Autoridad, como tampoco constituyen delito las conductas consistentes en faltas de respeto a los mismos, conductas que podrían a lo sumo ser sancionadas como infracción administrativa. Y ello porque el artículo 556 tipifica como delito en su apartado primero únicamente las conductas de resistencia o desobediencia GRAVES a la Autoridad o sus agentes (y siempre que éstos actúen en el ejercicio de sus funciones, claro, pues fuera de éstas no merecen mayor protección que la reconocida al conjunto de los ciudadanos), mientras que, en su apartado segundo, castiga a aquellos que faltaren al respeto y consideración debida a la AUTORIDAD, no castigando como delito cuando el sujeto pasivo fuese agente de la misma.

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