Plusvalías o cómo la Sentencia del Tribunal Constitucional 59/2017 le devolvió al impuesto su popular nombre (I)

Publicado por Irene Montagud Grau.

El Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU), más conocido popularmente como “plusvalías”, queda regulado en los  artículos 104 a 110 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante, TRLHL). 

Este impuesto grava la afloración, como consecuencia de una transmisión, del incremento de valor que un terreno de naturaleza urbana – recordemos que, en esencia,  los terrenos pueden ser clasificados como urbanos o rústicos – ha sufrido durante un periodo de tiempo. Además, tiene un carácter eminentemente municipal, siendo que el artículo 59 apartado 2 del TRLHL le atribuye el carácter potestativo como tributo de las Corporaciones Locales.

Si bien de la definición anteriormente indicada parece obvio que tan solo será el  incremento de valor lo gravado por este impuesto, lo cierto es que ha sido precisamente esta cuestión la que ha tenido que aclarar el Tribunal Constitucional en su Sentencia 59/2017, la cual tiene su precedente en las Sentencias del Tribunal Constitucional 26/2017 y 37/2017 en relación con las plusvalías reguladas en el ámbito autonómico vasco, en concreto en los artículos 1, 4 y 7.4 Normas Forales 16/1989, de 5 de julio, del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.

En efecto, la Sentencia del Tribunal Constitucional 59/2017, adopta su decisión en base a un principio básico de nuestro ordenamiento jurídico, el principio de capacidad  económica, del artículo 31 apartado 1 de la Constitución Española: 

Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio”. 

Así, entendió que no podrían gravarse aquellas transmisiones de fincas urbanas que, en la práctica, no pusieran de manifiesto un incremento patrimonial. Así cabe citar, entre otras afirmaciones de la citada sentencia, la siguiente: 

Una cosa es gravar una renta potencial (incremento de valor que presumiblemente se produce con el paso del tiempo) y otra muy distinta es someter a tributación una renta irreal (STC 26/2017) (…) 

Cuando no se ha producido un incremento de valor del terreno transmitido, la capacidad económica pretendidamente gravada deja de ser potencial para convertirse en irreal o ficticia”. 

Siendo que la propia definición del IIVTNU (plusvalías), en el artículo 104.1 del TRLHL,  se refiere a que el incremento de valor debe ser experimentado y puesto de manifiesto en el presente, sin que, por tanto, pueda gravarse la renta que potencialmente pudiera obtenerse en el futuro, pues esta a su vez, será gravada en la presumible transmisión que en el futuro se produzca. De hecho, así se pronuncia el Tribunal Constitucional, en los siguientes términos:

Los preceptos fingen, sin admitir prueba en contrario, que por el solo hecho de haber sido titular se revela incremento de valor y por tanto capacidad económica (…) lejos de someter a tributación una capacidad económica susceptible de gravamen les estaría haciendo tributar por una riqueza inexistente en contradicción con el principio de capacidad económica”.

Este principio de capacidad económica debe regir y subyacer en toda la normativa reguladora de los ingresos públicos de las diversas Administraciones Públicas, no solo como garantía de los mismos, sino también de los propios ciudadanos, que quedarán obligados al sostenimiento de los gastos públicos solo hasta el límite de su capacidad económica. 

Es por este motivo – el de la expresión de la capacidad económica – por el que la cuestión de inconstitucionalidad se ciñó a los siguientes preceptos: 

  • Constitucionalidad del IIVTNU (o plusvalías) y del artículo 107, apartados 1 y 2  letra a) del TRLHL, el cual alude a la base imponible del impuesto.
  • Constitucionalidad del artículo 110.4 del TRLHL, en cuanto determinaba la imposibilidad de prueba del decremento de valor de los terrenos en el momento de la transmisión.

En este sentido, y con ánimo de no ser exhaustiva, el Tribunal Constitucional alcanzó las  siguientes conclusiones:

En cuanto a la constitucionalidad del impuesto sobre el incremento del valor  de los terrenos (IIVTNU) y de los artículos 107 apartado 1 y 2 letra a) del TRLHL: en este sentido viene a indicar la existencia de una regla general y otra  particular:

Regla general: el impuesto no es contrario a la Constitución Española. • Regla particular: el impuesto será contrario a la Constitución Española únicamente cuando somete a tributación “situaciones inexpresivas de  capacidad económica, esto es, aquellas que no presentan aumento de valor  del terreno al momento de la transmisión”, en palabras del propio Tribunal  Constitucional. 

En consecuencia, se declaran inconstitucionales y nulos los artículos 107, apartados 1 y 2 letra a) del TRLHL, “únicamente en la medida en que someten a tributación  situaciones inexpresivas de capacidad económica” (SSTC 26/2017, FJ 7; y  37/2017, FJ 5).

Será fundamental tener claro que esta declaración de inconstitucionalidad tiene un carácter meramente relativo, cuestión que ha sido tenida muy en cuenta en la abundante jurisprudencia que posteriormente ha dictado el Tribunal Supremo, dados los problemas interpretativos que esta resolución ha ocasionado.

En cuanto a la constitucionalidad del artículo 110 apartado 4 del TRLHL

Por tratarse de un precepto íntimamente vinculado con los artículos 107 apartados 1 y  2 letra a) del TRLHL y dado que el artículo 110 apartado 4 del TRLHL no permitía a las partes la prueba de la existencia o inexistencia de incremento de valor o decremento del mismo. 

En consecuencia, se declara inconstitucional y nulo porque impide a los interesados  “acreditar la existencia de una situación inexpresiva de capacidad económica”  (SSTC 26/2017, FJ 7, y 37/2017, FJ 5). Esta declaración de inconstitucionalidad por tanto es absoluta, sin que en caso alguno se pueda privar al ciudadano de la posibilidad de acreditar por los medios oportunos y admisibles en Derecho la falta de incremento de valor de los terrenos transmitidos.

Adicionalmente, el Tribunal Constitucional en esta sentencia reitera, como en otros asuntos ya realizara en el pasado, la necesidad de que sea el legislador el que legisle, esto es, y más llanamente “que cubra los huecos” que como consecuencia de esta sentencia quedarán en el texto legal:

una vez expulsados del ordenamiento jurídico, ex origine, los arts. 107.2 y 110.4 LHL, en los términos señalados, debe indicarse que la forma de determinar la existencia o no de un incremento susceptible de ser sometido a tributación es algo que solo corresponde al legislador, en su libertad de configuración normativa, a partir de la publicación de esta Sentencia, llevando a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto que permitan arbitrar el modo de no someter a tributación las situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana (SSTC 26/2017, FJ 7; y 37/2017, FJ 5)”. 

Precisamente, la circunstancia de que no haya sido el Tribunal Constitucional el que haya  determinado los medios de prueba admisibles para determinar estos incrementos o decrementos, ni tampoco haya hecho referencia a si los efectos de esta resolución tienen carácter retroactivo o no – a diferencia de que sí lo hiciera por ejemplo en el caso del céntimo sanitario – ha producido un incremento más que notable de recursos de casación planteados en este sentido, algunos de los cuáles serán analizados en el siguiente post.

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